Могут ли правозащитники и "социальные" НКО услышать друг друга?
Автор: Наталья Звягина – координатор правовых и исследовательских программ Межрегиональной Правозащитной Группы – Воронеж / Черноземье (irhrg.ru), эксперт по свободе мирных собраний Московской Хельсинкской Группы и создатель ресурса assemblydoc.org. C 2017 года координатор рабочей группы по миграции Гражданского форума ЕС-Россия.
Уровень доверия к гражданскому сектору во многих странах, включая, например, Великобританию стал выше, чем к политикам. Люди готовы жертвовать общественным организациям свои время и средства. В России формат общественного сектора в общих чертах – если не всматриваться в детали и стилистику – немногим отличается от среднеевропейского,. И хотя ситуация не безоблачна, давно пора перестать сетовать на "традиционно слабое гражданское общество". Оно очень даже развито, и так же, как в других странах, пользуется высоким доверием. Проблема не в том, что гражданского общества нет, а в том, что оно сегрегировано и отстранено от принятия управленческих решений. Лидеры общественных организаций, занимающихся благотворительностью и отстаивающие гражданские права, с подозрением смотрят друг на друга, хотя от координаций усилий выиграли бы обе стороны. Попробуем разобраться, так ли уж велика пропасть между разными типами общественных организаций.
Жизнь после катастрофы
Суровое законодательное регулирование обрушилось на общественный сектор в России в ноябре 2012 года, когда в действие вступил "Закон об иностранных агентах". Для климата в третьем секторе эффект от введения этого закона сравним с падением метеорита, завершившего эпоху динозавров.
Прежде падали метеориты поменьше – уже в 2006 году, с введением закона "О порядке формирования и использования целевого капитала некоммерческих организаций" НКО принудили сдавать больше отчетов, чем коммерческие организации, добавили проверок, усложнили регистрацию. Тогда же НКО начали с первого чтения в Государственной Думе протестовать против принятия закона "О внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ ("Закон об НКО")" – безуспешно: 17 января 2006 г. он был принят. Стремящаяся к унификации и вертикализации государственная власть не могла не задеть центры независимости и гражданского доверия. И все же тогда общественный сектор приспособился к новым условиям без существенных трансформаций.
Однако ограничения 2011-2012 годов оказались катастрофой посерьезнее. НКО лишились существенной части иностранного финансирования от западных фондов. Пыль, поднявшаяся от удара, затмила перспективы: будущее и настоящее многих общественных структур оказались неясны. Почти сотня организаций потратила сначала несколько лет на борьбу за невключение в реестр организаций, выполняющих функции "иностранного агента" – а затем за исключение из него же. Не все гражданские организации в России пережили то время. Кто-то закрыл свое НКО, не дожидаясь получения статуса "иностранного агента". Кто-то серьезно ограничил сферу своей деятельности. Кто-то уехал из страны вместе со своим детищем. И абсолютно всем пришлось приспосабливаться к новым условиям.
По нынешней, начинающей оправляться от удара, цивилизации НКО кое-где все еще бродят крупные доисторические виды, вроде, правозащитного центра "Мемориал" и Московской Хельсинкской Группы. Но мир уже не будет прежним. Экосистема гражданского общества перестраивается. Борьба за ресурсы между уцелевшими острее. Отсутствие разнообразия источников еще более сплачивает многие НКО вокруг государственных органов. Многим приходится мимикрировать, чтобы укрываться от новых опасностей. Появляются новые инструменты общественной самоорганизации. И сильная сторона общественных организаций и гражданского сектора в том, что здесь нет и не может быть призыва к единению, единому лидеру и единому стилю, методикам и формам.
Однако, в текущих российских условиях в свете сохраняющихся рисков разнообразие деградирует в отмежевание от всего "чужого". Там, где могло бы быть больше вариантов и возможностей, нарастает деление "мы" и "они" вплоть до общественного апартеида.
Политика апартеида для гражданских НКО
Одно из самых существенных отличий современного российского общественного пространства – высокий уровень децентрализации и сегментации. Правозащитники отдельно, сервисные организации отдельно, ассоциации инвалидов отдельно, волонтерские объединения отдельно… – и минимум горизонтальных связей. Полина Филиппова, руководитель волонтерского отдела Сахаровского центра и член Совета гражданского форума "Европейский Союз – Россия" во время форума этой организации в Софии в этом мае оценила ситуацию без полутонов: "социально-полезные организации не знают о правозащитниках примерно... ничего".
Традиционно выстраивание сетевых отношений – процесс долгий и ресурсоемкий. Поводом к созданию единодушной коалиции разных организаций обычно служит серьезный вызов или угроза. В последние годы, даже несмотря на события с высоким потенциалом к гражданской солидарности (вроде угрозы изменения пенсионного возраста), общего широкого фронта возмущенной или хотя бы вопрошающей общественности не случалось.
Причины снижения гражданской солидарности в российском обществе кроются как в политическом поле, где исполнительная власть активно не приветствует критическую оценку, так и в изменении механизмов выстраивания социальных связей в самом обществе. Во многом это управляемое разобщение, вплоть до своего рода общественного апартеида. Связей стало меньше и выстраивать их сложнее по ряду причин.
Во-первых, практика применения ограничительного законодательства очень выборочно пометила ряд разновидностей организаций как потенциально опасные. Правозащитники, экологи, работающие с проблемами системно, независимые общественные центры и исследовательские организации: именно им чаще всего перепадали маркеры "иностранный агент". А этот маркер, кроме социальной маргинализации, влечет за собой отказ от сотрудничества со стороны органов власти. Пока эти ограничения чаще негласные, но постепенно они проникают и на законодательный уровень. Пример тому – ограничение в праве НКО-"иноагентов" заниматься наблюдением за выборами и выдвигать членов в Общественные наблюдательные комиссии. С такими организациями для многих стало опасно сотрудничать и контактировать. Даже сохраняя дружеские отношения, НКО сокращают деловые взаимоотношения из соображений собственной безопасности или во избежания рисков для сотрудников.
Во-вторых, консолидация сообществ происходит по оборонительному принципу. Правозащитные и гражданские организации сохранили внутренние сети солидарности, сосредоточившись на которых, еще теснее замкнулись в своем сообществе. Открытость для общества и власти перестала в этих организациях восприниматься как сильная сторона – они сосредоточились на выживании. Новые организации, похожего толка, возникающие из инициативных групп, очень редко решаются формализовать свою деятельность и зарегистрироваться в качестве юридического лица. Связано это с риском получить отказ от регистрирующих органов и с высокими издержками на содержание юрлица – отчетность, расходы и так далее.
В-третьих, расширение практики раздачи правительственных грантов стало причиной появления структур, финансирующихся государственными деньгами – и, таким образом, прямо или косвенно поддерживающих правительственную повестку. Как правило, такие сообщества образуются на уровне субъектов РФ. Только такие организации получают площадки в поддержанных государством ресурсных центрах для общественности. Только с такими НКО встречаются губернаторы. Только их активистов и лидеров награждают правительственными наградами. И, наконец, только такие организации попадают в открытые справочники НКО – как в Воронеже, где в электронной базе региональных НКО вообще не оказалось такого раздела, как правозащитные организации, при том, что региональные правозащитники заполняли анкеты базы, которая в итоге оказалась полна патриотическими структурами и ветеранскими объединениями силовиков. Поскольку государство выделяет средства и поддержку только зарегистрированным НКО, в этот круг редко входят новые инициативные объединения граждан.
Наконец, давление на гражданское общество повлекло за собой сокращение площадок для межрегионального взаимодействия – это серьезная проблема для огромной страны. Развитие новых технологий и появление возможностей общаться и обмениваться информацией через интернет все равно не способствует росту доверительных отношений того уровня, которые возникают при личном знакомстве. А из крупных межрегиональных платформ остался минимум. Самая большая – Общероссийский гражданский форум. Это чуть ли не единственная в стране площадка, где благодаря финансированию на транспортные и организационные расходы имеют возможность встречаться представители правозащитных, гражданских, сервисных, зарегистрированных и нет групп.
Претендующий на общероссийский охват форум Общественной Палаты РФ "Сообщество" ориентирован на коммуникации с зарегистрированными и социально-ориентированными организациями. Форум раздроблен по федеральным округам, что дает возможность для коммуникации людям из соседних регионов, но затрудняет межокружное взаимодействие. К тому же "Сообщество" выделяет лишь незначительные средства на транспортные расходы, приоритет при распределении которых отдается членам региональных общественных палат и государственным ресурсным центрам НКО.
Правозащитники и гражданские активисты и вовсе чаще встречаются на международных площадках, как, например, Гражданский форум ЕС-Россия. Трудность здесь в том, что при высоких транспортных затратах и визовых ограничениях не многие общественные инициативы могут присоединится к работе этой организации. Сетевые межрегиональные правозащитные организации при этом – внутри страны отказываются от формата масштабных сетей. "Московская Хельсинкская Группа" отходит от принципа региональных партнеров в регионах, переключаясь на локальное проектное взаимодействие. Сильно сократилась сеть юристов НКО "Гражданское содействие" и движения "За права человека". А провести крупную межрегиональную встречу получается, только объединив усилия нескольких организаций.
"Лояльная социалка" и "бунтари-правозащитники"
Формируемые на федеральном и региональном уровне реестры социально-ориентированных организаций и организаций, исполняющие функции поставщиков государственных услуг, также оказывают обществу медвежью услугу. В 2015 году заработал федеральный закон № 442-ФЗ, который дал НКО, оказывающим социальные услуги, возможность работать с населением наравне с государственными учреждениями. Однако, пока в этих списках не так много организаций. Процедуры включения в эти списки не до конца проработаны и НКО часто не могут справиться с процедурой. На входе в эти списки стоят многочисленные фильтры: НКО должна быть зарегистрирована, должна иметь опыт работы, должна иметь правильные пункты в Уставе, должна не быть "иноагентом". Желательно, чтобы лидера такой организации хорошо знали чиновники профильного ведомства. В общем, много разных сложностей и заковык, которые отсекают многие организации по формальным или неформалным признакам.
Но даже проявив формальную лояльность властям, социально ориентированные организации все равно испытывают финансовые трудности. Как правило, любая "социалка" – так называют работу по оказанию адресной материальной помощи нуждающимся – требует больших средств, более того, постоянного их притока. А при всей щедрости президентских грантов на все не хватает. Конкуренция в среде социальных НКО за ресурсы существенно выше, при том, что на кону часто жизни, здоровье и благополучие людей.
В результате гражданские организации и НКО в целом оказываются не самым привлекательным форматом для инициативных людей. Желающие заниматься решением социальных проблем все чаще останавливают свой выбор на разовой помощи и оказании доступных социальных услуг за умеренную плату. Они предпочитают номиноваться не как НКО, а как бизнес, как социальное предпринимательство. Хотя содержательно такая деятельность до степени смешения схожа с функционалом НКО и по сути редко приносит прибыль, как, например, инклюзивные детские курсы рисования или клуб поддержки и профессиональной ориентации молодых матерей. Сознательная деформация нарратива ведет к искажению реальности. Социальные нужды перетягивают средства, направляемые на развитие другого сектора экономики. Региональные госгранты на предпринимательскую деятельность по сути тратятся не на развитие бизнеса, а на затыкание бюджетных дыр. Такова модель выживания социальных инициатив в кризисную эпоху. И, кстати, некоммерческому сектору есть чему учиться у распространяемой через лекции о социальном предпринимательстве культуры стартапов.
Общественный сектор может быть в высшей степени полезным. К примеру, во Франции почти так. Гражданские ассоциации получают поддержку городских властей. За бюджетные средства работают Дома ассоциаций в районах города. На этих площадках собираются клубы по интересам, творческие группы и дискуссионные клубы. С одним только отличием, там для критики от тех, кто не хочет быть белым, пушистым и на все согласным, есть эффективные политические институты, которые открыты к работе с НКО, и традиции общественного протеста.
Те, кто не вчера попал на поле общественной активности и умеет инициировать социальные изменения, осознают, что в изоляции нет будущего. Ирина Протасова из правозащитной организации "Человек и закон" отметила на Ассамблее гражданского форуме ЕС-Россия: "Сейчас регистрируется много организаций. Они получают президентские гранты, а потом, когда деньги заканчиваются, им становится понятно, что ресурсов не хватает, а помогать людям все равно надо. Надо решать проблему в целом, нужно обращаться к профессионалам, которыми и являются правозащитные организации, имеющие опыт и способные научить".
Однако с оценками Протасовой резко не согласны многие ее именитые коллеги по цеху. К социально-ориентированным и сервисным организациям правозащитники нередко относятся снисходительно. Очень трудно идет в сообществе дискуссия о возможности использовать, к примеру, федеральный закон № 442-ФЗ об НКО-поставщиках социальных услуг, для решения тактических задач по помощи, например, инвалидам в местах отбывания наказания с оформлением статуса. Чтобы получить инвалидность и все причитающиеся пособия и послабления режима, нужно пройти комиссию, которая выдаст бумажку, что ноги действительно нет. НКО могут содействовать своевременной организации такой комиссии на межведомственном уровне. А это серьезная проблема, по поводу которой поступает много жалоб. Причина понятна: нет повода верить, что этот механизм может сработать на пользу, а не быть еще одним инструментом для выталкивания из социальной темы одних организаций и замены их другими – удобными и сговорчивыми. Да и сама эта дискуссия видится стоящим на передовой борьбы с левиафаном правозащитникам забалтыванием других – более важных – тем, как пытки, фабрикация политических уголовных дел и силовые разгоны протестов.
Пока эта система только развивается, но деление на тех, кто проверен и способен работать с государством по удобным для него правилам, и "всякий сброд" уже началось. Все списки сервисных и наоборот нежелательных организаций призваны показать гражданскому сектору, каким государство хочет его видеть. Общественные организации представляются руководству страны собраниями добродушных обеспеченных добровольцев и энтузиастов, готовых за минимальные деньги или совсем бесплатно решать самые острые социальные проблемы. Причем решать по мере поступления, без попыток системных изменений – кормить голодных, а не бороться с причинами бедности, критикуя и предлагая решения для самих властей.
Число НКО в России велико и даже продолжает увеличиваться, несмотря на все запреты и ограничения. В среднем в российских регионах по 3000 зарегистрированных НКО. Большая часть из них сдает отчеты и проходит проверки. Министерство юстиции рапортует об успешной работе, придирчиво изучая протоколы собраний руководящих органов НКО. Но количество этих юридических лиц редко отражают реальное положение дел. К примеру, фактически при каждом государственном детском садике есть НКО, на счет которой родители перечисляют чаще совсем не добровольные ежемесячные пожертвования. Подобные организации общественные только по юридическому статусу. В таких номинальных НКО даже собраний участников чаще всего не проводится, но это никому и не надо.
Реальные общественные инициативы – это обычные люди, которые вместе пытаются решить проблему с дошкольными учреждениями для детей мигрантов или организуют регулярные фестивали по восстановлению городских архитектурных объектов. Такие инициативы, в большинстве случаев, никаких юридических лиц уже давно не создают. Издержки на содержание юрлица: на регистрацию, пустопорожние переговоры с Минюстом, отчетность и нулевые бухгалтерские отчеты, если у организации нет счета и финансовых поступлений и трат, – существенно выше пользы, которую может принести юрлицо. И такие организации живут в равной удаленности и от угрозы "инагентства", и от радости быть допущенным в список поставщика соцуслуг.
Сегодня приходится говорить об управляемой разобщенности российском в гражданском секторе. Конфликта между разными группами, которые настроены критично и готовы к сотрудничеству с государством, действуют как юридические лица или без образования таковых – нет. Однако не хватает и взаимодействия, которое позволило бы повысить эффективность всего общественного поля. Стоит осознавать эту ситуацию и пытаться с ней работать.
По сути это не так сложно. Большим и опытным гражданским НКО стоит чаще – как Объединенный гражданский форум – предоставлять площадку для встреч разным типам инициатив, зарегистрированным и нет, с сервисным и протестным. а этот вызов отвечает "Школа гражданского лидерства" Олега Козловского. Недавно на школе в Москве впервые познакомились 2 участницы из Казани: одна из сервисной организации по профилактике ВИЧ, вторая – из протестной группы против строительства мусоросжигательного завода. Одной было тяжело слушать про активистскую безопасность, а для второй пока не актуальны курсы по фандрайзингу для юрлиц. Подобные даже небольшие встречи работают и помогают преодолеть отсутствие общего языка и совместных интересов. Теперь они продолжают консультировать друг дружку и обмениваться опытом в сообществе выпускников.
Гражданским НКО стоит быть более открытыми к взаимодействию с социальными организациями и к низовым инициативам. Хороший пример – проект "Human rights инкубатор", который целенаправленно выделяет ресурсы новым, в том числе незарегистрированным и построенным под реализацию конкретного проекта группам.
То, что могут делать любые гражданские организации в текущих условиях – передавать ключи от традиционных, проверенных временем и обстоятельствами гражданских социальных практик, которые способны привести к системным общественным изменениям.