Эксперты КГИ подготовили предложения по совершенствованию процедур муниципальных преобразований.
В рамках проекта КГИ « Муниципальная карта России: точки роста » эксперт КГИ, кандидат юридических наук, Роман Петухов подготовил аналитический доклад «Совершенствование нормативного правового регулирования процедур преобразования муниципальных образований».
В последние годы системно увеличивается количество российских регионов, реализующих политику фактической ликвидации поселенческого уровня местного самоуправления, с таким трудом созданного в ходе муниципальной реформы 2003-2005 годов. Одним из наиболее резонансных примеров, безусловно, является Московская область, в которой не было значимых объективных предпосылок (демографических, социально-экономических) для укрупнения, и реформы территориальной организации МСУ проводились, прежде всего, исходя из логики административной централизации удобной региональной власти.
В аналитическом докладе рассмотрена история укрупнений муниципалитетов в Московской области, которая может быть условно разделена на 4 этапа:
1. Наделение статусом городского округа Балашихинского, Домодедовского и Химкинского районов в период с конца 2004 г. по конец 2006 г.
2. Объединение между собой городских округов Королев и Юбилейный, а потом Балашиха и Железнодорожный, происходившее с 2014 г. по 2015 г.
3. Массовое преобразование в городские округа 16 муниципальных районов Подмосковья, со всеми входящими в их состав сельскими и городскими поселениями в период с марта 2015 по апрель 2017 г.
4. Преобразование в городские округа 6 муниципальных районов, произошедшее после принятия 3 апреля 2017 г. Федерального закона № 62-ФЗ, законодательно закрепившего возможность и порядок объединения всех поселений, входящих в состав муниципального района, с городским округом.
Анализ практики правоприменения Московской области и её оспаривания в судебных инстанциях показал, что федеральное законодательство, регулирующее процедуры преобразования муниципалитетов, после «адаптации» региональными властями способно из инструмента обеспечения гарантий осуществления местного самоуправления в городских и сельских поселениях превращаться в инструмент по его ликвидации.
В целях защиты прав граждан на реализацию местного самоуправления в городских и сельских поселениях в докладе сформулированы следующие основные предложения и рекомендации:
1. Целесообразно вернуться к определению городского округа как городского поселения, имеющего особый правовой статус, обусловленный перспективами его развития. Переопределение понятия «городской округ», произведенное Федеральным законом от 03.04.2017 № 62-ФЗ, создало формальную возможность для создания городского округа, в границах которого отсутствуют город или городской населенный пункт. Такая возможность не только алогична, но и противоречит правовой сущности городских округов как территорий, имеющих особый потенциал урбанистического развития.
2. Необходимо сделать обязательным непосредственный учет мнения населения в форме голосования для любого типа преобразований и изменения границ муниципальных образований . Одной из причин распространения практики укрупнения сельских поселений и преобразования муниципальных районов в городские округа является отказ от непосредственной формы выявления мнения граждан посредством голосования, предусмотренного статьей 24 Федерального закона № 131-ФЗ (процедуре в целом аналогичной местному референдуму), в пользу опосредованной формы, предполагающей выражение согласия жителей представительными органами преобразующихся муниципальных образований. Такая замена, по мнению автора доклада, противоречит правовому смыслу части 2 статьи 1 Конституции России, выявленному Конституционным судом Российской Федерации.
3. Задачи социально-экономического развития муниципальных образований, решение которых формально указывается в качестве основной причины преобразований муниципальных районов в городские округа, могут быть достигнуты за счет механизмов межмуниципального сотрудничества . Кооперация муниципальных образований позволяет объединять ресурсы нескольких муниципалитетов для решения общих для них вопросов местного значения без их административного объединения. Зарубежный опыт демонстрирует широкий спектр инструментов межмуниципального сотрудничества, позволяющих не только организовывать решения самых разных вопросов местного значения, но и повышать управленческую эффективность и сокращать расходы на аппарат управления. Правовое регулирование, предусмотренное Федеральным законом № 131-ФЗ, не позволяет сегодня широко развернуть хозяйственное межмуниципальное сотрудничество, создающее условия для объединения материальных ресурсов муниципалитетов. Решение этих проблем путем гармонизации муниципального и гражданского законодательства способно дать толчок для распространения практик межмуниципального сотрудничества и создать реальную альтернативу административным преобразованиям муниципальных образований.