Экономика
Взятку дал - взятку принял
Из газеты "Российские вести"
Диагностика российской коррупции: социологический анализ.
Этот уникальный доклад подготовлен для правительства России Фондом ИНДЕМ Георгия Саттарова. Финансировал данное исследование Всемирный банк в рамках оказания клентских услуг нашеиу Правительству.
ОСНОВНАЯ мысль, проходящая через все оценки экспертов: коррупция в советское время была всеобъемлющей системой, и в этом смысле корни нынешней коррупции были заложены уже тогда, так же, как традиции мздоимства и лихоимства пришли из докоммунистического времени.
Одновременно подчеркиваются особенности современной коррупции: существенно большая распространенность ее традиционных денежных форм, увеличение ее экономической составляющей, открытость и цинизм. Увеличился доход от коррупционных сделок и уменьшился их риск. Эксперты подчеркивают, что видоизменение и увеличение коррупции определялось особенностями переходного периода. В частности, отмечают такие шаги власти, как создание совместных предприятий, реформа предприятий, начало “дикой” приватизации, ослабление контроля за экспортом.
Среди свойств переходного периода, способствовавших росту коррупции, эксперты указывали на: большую долю теневой экономики; колоссальные объемы перераспределения собственности; высокие налоги и запутанную налоговую систему; неоправданное вмешательство власти в экономику; обилие смешанных (частно-государственных) форм собственности; слабости финансовой системы. Вместе с тем некоторые эксперты указывали на то, что в переходный период коррупция сыграла роль смазки, облегчавшей переход к новому экономическому укладу.
Говоря об обстоятельствах государственной службы, способствующих коррупции, эксперты отмечают: низкую зарплату чиновников, слабость социальных гарантий при отставке, правовую незащищенность. Одновременно подчеркивается, что само по себе повышение зарплат не приведет к снижению уровня коррупции. Отмечается практика покупки государственных должностей.
Оценивая распространенность коррупции, эксперты довольно единодушно отмечают закономерность - чем больше денежные потоки, тем больше коррупция. Список наиболее коррумпированных ведомств, составленный экспертами, весьма широк и определяется их личным опытом. В семерку ведущих вошли следующие виды “коррупционных услуг”: лицензии и квоты на экспорт; бюджетные трансферты, налоговые зачеты и т.п.; обслуживание бюджетных счетов; бартер и натуральный зачет долгов в регионах; приватизация; налоги и таможенные платежи; банковская сфера. (Следует отметить, что интервьюирование проводилось в конце 1999 - начале 2000 гг.) В качестве наиболее коррумпированного уровня власти эксперты называли уровень субъектов Федерации. Отмечается, что для дотационных регионов характерна большая коррумпированность, чем для доноров. Однако масштаб коррупционных сделок больше в богатых регионах, где больше финансовые потоки, особенно в регионах с большой экспортной составляющей экономики.
Среди всех органов, составляющих правовую систему, призванных противостоять коррупции, эксперты выделяют в качестве наиболее слабого места суды, особенно - арбитражные. Такая оценка экспертов определяется их убеждением в том, что суды - это “последняя линия обороны”. Среди ключевых проблем МВД, прокуратуры, ФСБ эксперты называют вымывание опытных и честных кадров. Работа этих органов характеризуется экспертами таким явлением, как сокрытие материалов оперативных разработок или уголовных расследований для накопления и использования компромата. Этими данными торгуют, шантажируют, используют в политических и административных целях. Борьба с коррупцией подменяется борьбой друг против друга различных групп коррупционеров. Повсеместно практикуется использование правоохранительных органов в качестве инструментов политического и административного давления, средства поддержания недобросовестной конкуренции в бизнесе.
Эксперты приводят множество примеров коррумпированности милиции на самых разных уровнях. Рассказывают о практике опеки наркодилеров на территориях, подведомственных районным отделениям милиции, о продаже конфискуемых наркотиков. Идет вытеснение милицией криминальных группировок, служащих “крышами” малому и среднему бизнесу, с последующим присвоением себе этих функций вместе с соответствующими доходами.
Правоохранительные органы прикрывают криминальный бизнес в самых разных сферах, и это является крайне выгодным “бизнесом”. По оценкам экспертов, до 40 процентов выручки от контрабандной деятельности поступает контрабандистам, остальное уходит на содержание правоохранительных “крыш”.
Говоря о политической коррупции, эксперты особо останавливались на коррупции в Государственной Думе. Эксперты полагают, что рынок коррупционных услуг в этом органе власти уже сложился. В докладе приводятся сообщенные экспертами сведения о расценках на те или иные услуги. Эксперты полагают, что коррупционный доход депутата ключевого комитета может в 15-20 раз превосходить его официальный доход.
Эксперты увязывают наличие благоприятных условий для коррупции с российским законодательством. При этом особенно отмечают не сами законы, а их специфику, характеризующую различные законодательные акты:
отсутствие подробных процедур, регулирующих деятельность государственных служащих;
отсутствие четких санкций за нарушение тех или иных норм;
обилие отсылочных (к подзаконным актам) норм.
Среди необходимых законов эксперты отмечают в первую очередь закон о лоббизме, в отсутствие которого процветает коррупционный лоббизм, сведения о котором приведены в докладе.
Эксперты сходятся в том, что коррупция в России вошла в стадию формирования коррупционных сетей - организованных групп, созданных для совместного извлечения дохода из коррупционной деятельности. Любая коррупционная сеть, по мнению экспертов, включает три составляющих: коммерческую или финансовую структуру, которая реализует полученные выгоды и льготы и превращает их в деньги; группу государственных чиновников, обеспечивающую прикрытие при принятии решений; группу защиты коррупционных сетей, которую осуществляют должностные лица правоохранительных органов. Эксперты уверены, что весь российский первоначальный капитал был сформирован из государственной собственности, из бюджетных средств, из прав на обслуживание этих бюджетных средств и т.д. Поэтому в России коррупция создавала свои сети на основе существующих государственных структур и структур, которые в недавнем прошлом, до приватизации, были государственными. Эксперты приводят примеры функционирования конкретных сетей и описывают способы их построения.
По вопросу о путях и методах противодействия коррупции эксперты высказывались весьма охотно. Если обобщить, получится перечень высказанных экспертами предложений, который ниже приведен с некоторыми сокращениями (убраны общие и одиозные предложения).
1. Переход от разрешительной системы к регистрационной.
2. Переход к международным стандартам бухгалтерского учета.
3. Обеспечение прозрачности власти как исполнительной, так и законодательной (законодательного процесса).
4. Изменение избирательного законодательства для создания преград проникновению криминала во власть.
5. Акцент не на репрессиях, а на возмещении ущерба еще на стадии расследования уголовных дел.
6. Общественная оценка ведомств и чиновников.
7. Сокращение государственных функций, что приведет к сокращению госаппарата, но при повышении зарплаты чиновникам (повышение зарплаты разделяется не всеми).
8. Повышение роли СМИ в воспитании честности (“нечестность должна стать дурным тоном”). 9. Реформа системы подготовки чиновников и вообще реформа государственной службы, в т.ч. усиление их социальной защиты.
10. Реформа правоохранительных органов. В частности, строгое разграничение подследственности и вообще подведомственности.
11. Ликвидация внебюджетных фондов.
12. Введение налога на вывоз капитала.
13. Амнистия вывезенных капиталов (однако есть те, кто против этой меры).
14. Изменение налоговой системы.
15. Изменение морального климата в обществе, изменение ценностных ориентиров.
16. Дерегулирование.
17.Создание специализированного органа по предупреждению коррупции.
Общие затраты на взятки в год, отдаваемые гражданами России на всех рынках бытовой коррупции, составляют 2796 млн. долларов,Следует подчеркнуть, что наша оценка является минимальной, заведомо заниженной как по методу расчета, так и по собранным данным (учтены не все рынки коррупции, не все виды сделок на рассматривавшихся рынках).
Нами специально изучались два наиболее важных рынка государственных услуг-здравоохранение и образование. Главные выводы, которые можно сделать из нашего анализа, состоят в следующем. В среднем обязательном образовании коррупция приводит к дискриминации населения по признакам дохода и места жительства в отношении возможности получения качественных услуг или повышения качества этих услуг. Более тяжелая ситуация сложилась в высшем образовании. В частности, альтернативы действий для респондентов, решавших в течение последних десяти лет проблемы поступления в вуз (своего или своих детей - почти 60 процентов выборки), выглядят следующим образом:
46,1 процента - поступали сами по себе, без всякой помощи,
30,0 процента - прибегали к репетиторам или платным курсам подготовки,
13,3 процента - прибегали к вознаграждению преподавателей, работников вуза для облегчения сдачи экзаменов,
10,6 процента - была идея поступать в вуз, но пришлось отказаться из-за отсутствия необходимых средств.
Следует учитывать, что за последние годы репетиторство превратилось в завуалированную оплату поступления в вуз с бесплатным образованием. Поэтому есть основания утверждать, что не менее 20 процентов абитуриентов становятся студентами за взятку. Интересно, что жители небольших населенных пунктов вынуждены чаще прибегать к взяткам, чтобы компенсировать упомянутое выше вытеснение из сферы качественных услуг по получению общего обязательного образования. Важно, что 11 процентов граждан просто отказываются от идеи поступления в вуз. Причем эта форма вытеснения тем больше, чем ниже доход семьи.
Наш анализ показывает, что сейчас пребывание в вузе влияет на изменение отношения к коррупции, оно становится более прагматичным, коррупция становится естественным инструментом решения проблем. Молодые люди, вступающие во взрослую жизнь, с самого начала сталкиваются с коррупцией, привыкают с ее помощью решать свои проблемы, преодолевать препятствия, начинают считать ее естественной частью социальной среды. Законы отбора в такой среде приводят к тому, что именно прибегающие к коррупции легче достигают тактических успехов, которые в молодом возрасте легко принимаются за стратегические. В конечном итоге социальная группа, из которой будут рекрутироваться политические, экономические, военные, культурные и иные элиты, становится разносчиком и мультипликатором коррупции, укореняя ее и умножая ее негативные последствия.
Еще тяжелее ситуация с медицинским обеспечением. Из 46 процентов респондентов, указавших на то, что пользуются услугами обычных поликлиник, 34 процента сталкивались с ситуацией необходимости дополнительных неформальных выплат в тех случаяx, когда имеется дефицит этих услуг и когда эти услуги очень низкого качества. Из этого числа несколько менее половины прибегают к неформальным выплатам, а остальные либо обходятся тем, что есть (7 процентов от всей выборки), либо переключаются на самолечение (12 процентов от всей выборки). В пересчете на взрослое население страны последние 12 процентов - это минимум 12 миллионов граждан, вытесняемых из сферы бесплатного амбулаторного медицинского обслуживания. Это без учета лечения детей наших респондентов. Понятное дело, что вытесняется наиболее бедная часть населения. Вытеснение увеличивается с возрастом и больше для женщин, чем для мужчин.
Масштабы коррупции в перечисленных выше сферах дают основания для следующего вывода: коррупция в судах, образовании и здравоохранении фактически тождественна массовому нарушению конституционных прав граждан.
(Публикуется в сокращении)
Другие статьи номера в рубрике Экономика:
